Impuesto al vertido de residuos en España: un paso necesario para cumplir con la normativa europea de reciclaje en 2020

 Por Sergio Sastre Sanz e Ignasi Puig Ventosa, de ENT Environment and Management.

Los impuestos sobre el vertido son clave para la implementación de dos principios básicos en gestión de residuos: el principio “quien contamina paga” y la jerarquía de residuos. El principio “quien contamina paga”, formulado por la OCDE en 1972^[1], e incluido en los principales documentos vertebradores de la política de residuos a nivel europeo y estatal, determina que los responsables de la contaminación deben hacerse cargo de sus costes. El mercado no es capaz de generar precios para el vertido que integren los costes sociales y ambientales, por lo que la aplicación de un impuesto contribuye a la internalización de dichos costes. Por otro lado, la jerarquía de residuos indica el siguiente orden de prioridades de gestión: “prevención; preparación para la reutilización; reciclado; otros tipos de valorización (por ejemplo, la valorización energética) y eliminación”. Un impuesto que eleve los costes totales del vertido contribuye a corregir el coste relativo del vertido (generalmente la opción más barata) con respecto al del resto de opciones y por tanto a promover las opciones prioritarias en la jerarquía de residuos.

Estos impuestos, de común aplicación en otros Estados Miembros de la Unión Europea, no han sido aún puestos en práctica a escala estatal en España, que cuenta con un retraso general importante en lo referido a fiscalidad ambiental (España ocupa el lugar 25 de 28 en cuanto al peso de los impuestos ambientales sobre el PIB (2015)). De hecho, la Unión Europea ha llamado la atención sobre este aspecto en documentos de referencia en política fiscal y económica como el European Semester, así como en recomendaciones específicas de la Comisión Europea donde se alude directamente a la necesidad de implantar un impuesto al vertido a escala estatal como medida central para avanzar hacia los objetivos de reciclaje de 2020. Dicho objetivo es del 50% para residuos municipales, que además se prevé que a finales de 2017 sea incrementado a niveles entre el 60 y el 70% para 2030. El último dato publicado por Eurostat sitúa a España en un 33,3% en 2015 (este dato es estimado, el último dato oficial es del 30,8%), con un notable estancamiento en los últimos años.

La laguna fiscal que supone la ausencia de un impuesto estatal al vertido ha sido abordada de manera individual por nueve Comunidades Autónomas hasta ahora, mientras que Navarra ha incluido esta medida dentro de su plan de residuos y está llevando a cabo los procedimientos de participación para su implementación. El resultado hasta ahora ha sido un conjunto de tributos de carácter poco homogéneo en cuanto a los flujos cubiertos y los tipos aplicados, que además se sitúan en niveles sensiblemente inferiores a los de la mayoría de países europeos. En cuanto a los flujos, el vertido de residuos industriales está incluido en todos ellos en diferentes modalidades, en tres se incluyen los residuos municipales y en cuatro los residuos de construcción y demolición. Por su parte, los tipos se encuentran entre los 12 y los 30 €/tonelada para los residuos municipales, entre los 2 y los 35 €/tonelada para los industriales y entre 0,5 y 4 €/tonelada en el caso de los residuos de construcción y demolición (Tabla 1). En esta heterogeneidad y en la necesidad de un marco armonizado a escala estatal ha redundado también el “Informe de la comisión de expertos para la reforma del sistema tributario español”.

Tabla 1. Tipos impositivos (€/tonelada) del vertido y la incineración de residuos a nivel autonómico (click para ampliar)

En el contexto autonómico, Cataluña fue la Comunidad Autónoma pionera en España en la aplicación de cánones de vertido e incineración de residuos municipales, y de hecho, sigue siendo la única comunidad que grava el segundo concepto. Este instrumento ha demostrado su efectividad para la disminución del vertido e incineración de residuos en masa desde su introducción en 2004, así como el incremento en los niveles de recogida selectiva y reciclaje en Cataluña, en particular de la fracción orgánica de los residuos municipales (Figura 1).

Figura 1. Evolución de la generación, recogida selectiva de la fracción orgánica, vertido e incineración en Cataluña, 2004-2015. Fuente: http://estadistiques.arc.cat

Buena parte del éxito de este tributo está relacionado con su diseño, y en particular con su carácter finalista, por lo que los ingresos (41,5 millones de euros en 2016 según la previsión de la Agencia de Residuos de Cataluña) revierten en la gestión de residuos mediante un mecanismo de devolución a los entes locales, de acuerdo con sus resultados en cuanto a los niveles de recogida y la calidad del tratamiento de la fracción orgánica y al funcionamiento de los puntos limpios, entre otros. Este mecanismo funciona como incentivo para implantar, o en su caso mejorar, la recogida selectiva y el tratamiento de residuos. Desde su puesta en marcha en 2004, el incremento de municipios donde se recoge la fracción orgánica separadamente ha crecido de forma significativa (Figura 2) y ha facilitado que, a día de hoy, Cataluña albergue un nutrido número de municipios que apuestan por la innovación y aplican sistemas de gestión de residuos con muy buenos resultados a nivel global (por ejemplo, la recogida puerta a puerta o el pago por generación), en parte financiados por subvenciones derivadas de los ingresos del canon.

Figura 2. Evolución de los municipios donde existe recogida selectiva de la fracción orgánica.

Otro aspecto de interés es que en su última actualización, se han incrementado los tipos y se prevé un aumento escalonado desde los 30 €/t para vertido y 14,50 €/t para incineración en 2017, hasta los 47,10 y 23,60 €/t, respectivamente en 2020 (Tabla 2). Si bien en 2014 Cataluña ya reciclaba el 41,1% de sus residuos municipales, con esta actualización del canon la administración catalana da un paso firme hacia la consecución de los objetivos europeos y estatales en cuanto al reciclaje y al vertido de residuos. Según el Plan Estatal Marco de Gestión de Residuos (PEMAR) 2016-2022 estos objetivos deben ser alcanzados por todas las Comunidades Autónomas, lo cual se antoja un reto de difícil consecución, teniendo en cuenta que hay regiones como Madrid o Canarias donde la tasa de reciclaje no llega al 20%.

Tabla 2. Evolución aprobada del tipo de gravamen del canon de vertido e incineración de residuos municipales en Cataluña, 2017-2020.

Lo cierto es que ante el consenso de expertos estatales y extranjeros, es difícil encontrar argumentos que justifiquen esta laguna fiscal en España. La extrapolación de la tendencia de la tasa de reciclaje en España indica que no se llegará al 50% de reciclaje en 2020 (dicha extrapolación resulta en apenas un 42% en 2020.): la inercia no será suficiente. Eludir este pronóstico pasa por la adopción inminente de acciones de largo alcance, la primera la adopción de un impuesto estatal al vertido antes de 2020 teniendo en cuenta aquellas iniciativas autonómicas que ya existen, y sobre todo las que hayan resultado más efectivas. Ello supondría un impulso imprescindible para la recogida selectiva, singularmente de materia orgánica. Un impuesto estatal al vertido sería una herramienta fundamental para implementar la jerarquía de residuos, y un mecanismo efectivo para trasladar el coste de la contaminación a sus responsables.