¿Es realmente el concepto de Economía Circular tan novedoso en el ámbito del derecho jurídico? ¿Cuáles han sido realmente las consecuencias normativas desarrolladas al respecto? ¿Qué debilidades tiene jurídicamente este concepto que necesita de su real transposición habida cuenta de que cada vez escasean más las materias primas y, sobre todo, los materiales raros? ¿Cuáles son las derivadas que puede tener el uso y abuso de esta expresión, por el momento, tan difusa jurídicamente?
El concepto y término de “economía circular” se consagra oficialmente con la Comunicación de la Comisión de 2 de diciembre de 2015, titulada “Cerrar el círculo: un plan de acción de la UE para la economía circular”.
La economía circular pretende superar una economía lineal caracterizada por el extraer, fabricar, comprar, usar y tirar, por un sistema económico que tengan en cuenta el ciclo de los materiales desde la producción (con un diseño ecológico de los mismos y la innovación en los procesos industriales que garantice la obtención sostenible de materias primas y la utilización de materias primas secundarias), el consumo (que sea sostenible y erradique las prácticas de obsolescencia programada), la gestión de los residuos (con ambiciosos objetivos de reutilización y reciclado) y el impulso del mercado de materias primas secundarias. El Plan de acción de dicha Comunicación contenía un anexo con 54 medidas relativas a la producción y el consumo, la gestión de residuos y el mercado de materias primas secundarias. Se identificaban, además, cinco sectores prioritarios para acelerar la transición a lo largo de sus cadenas de valor como son los plásticos, residuos alimentarios, materias primas críticas, construcción y demolición, biomasa y biomateriales.
En marzo de 2019, la Comisión afirmaba que las 54 acciones previstas en del Plan puesto en marcha en 2015 “ya han sido ejecutadas o se están ejecutando, lo que contribuirá a impulsar la competitividad de Europa, a modernizar su economía y su industria, a crear empleo, a proteger el medio ambiente y a generar crecimiento sostenible”.
Una parte importante de esas medidas requería la aprobación de nuevas normas o la modificación de las anteriores, que se fueron aprobando durante los años 2017 y 2019. En concreto, se aprobaron siete directivas: una modificó sustancialmente la Directiva marco de Residuos, otra reformó la Directiva de vertido de residuos (vertederos), otras cuatro modificaron seis directivas sobre tipos específicos de residuos (Directiva sobre restricciones a la utilización de determinadas sustancias peligrosas en aparatos eléctricos y electrónicos, Directiva 2018/849/UE, de 30 de mayo, por la que se modifican la Directiva 2000/53/CE relativa a los vehículos al final de su vida útil, la Directiva 2006/66/CE relativa a las pilas y acumuladores y a los residuos de pilas y acumuladores y la Directiva 2012/19/UE, la Directiva 2018/852/UE, de 30 de mayo, por la que se modifica la Directiva 94/62/CE relativa a los envases y residuos de envases, y la Directiva 2009/125/CE, de 21 de octubre, que instaura un marco para el establecimiento de requisitos de diseño ecológico aplicables a los productos relacionados con la energía) y otra supuso la aprobación de la primera Directiva sobre plásticos.
Por lo que se refiere a España, la respuesta al Plan de Acción europeo llegó en febrero de 2018 con la publicación del borrador de la Estrategia Española de Economía Circular: España circular 2030, todavía en elaboración. En el plano normativo, se han aprobado algunas normas específicas sobre residuos (como el Real Decreto 1364/2018, de 2 de noviembre, por el que se modifica el Real Decreto 219/2013, de 22-3-2013, sobre restricciones a la utilización de determinadas sustancias peligrosas en aparatos eléctricos y electrónicos), pero sigue pendiente la trasposición de las restantes Directivas.
Las Comunidades Autónomas también han acogido el concepto y la expresión de “economía circular” a muchos textos programáticos y a bastantes disposiciones normativas, principalmente, en el ámbito de los residuos. Así, por ejemplo, se han aprobado la “Estrategia de Impulso a la Economía verde y a la economía circular” en Cataluña, la Estrategia Andaluza de Bioeconomía Circular, y otras Comunidades Autónomas han elaborado también otros documentos o estrategias de economía circular, como Madrid, Extremadura o Navarra, entre otras.
De carácter normativo, la economía circular se ha incorporado con notable protagonismo en algunas leyes autonómicas sobre residuos, como Ley Foral 14/2018, de 18 de junio, de residuos y su fiscalidad en Navarra, o la Ley 8/2019, de 19 de febrero Ley de residuos y suelos contaminados de las Illes Balears. Más llamativa ha sido la aprobación, con una vocación general y transversal, de una ley específica: la ley 7/2019, de 29 de noviembre, de Economía Circular de Castilla-La Mancha. Si bien, se trata de una ley conceptual y principal, con buenos deseos, pero con una absoluta falta de instrumentos jurídicos para lograr sus ambiciosos objetivos que, por otra parte, son de dudosa exigibilidad dados los vagos términos en los que se expresa la ley.
Es indudable, pues, la exitosa acogida de la expresión de la “economía circular” en la más reciente legislación sobre residuos. Sin embargo… ¿qué significado y alcance jurídico tiene como principio jurídico?
Su caracterización jurídica se basa en 4 grandes principios:
- Principio instrumental o mediato. La economía circular es contemplada en los textos oficiales europeos como un fin, pero, al mismo tiempo, como un medio o un instrumento para alcanzar un objetivo posterior y más elevado. Pero, la economía circular no es un fin en sí misma, no es un punto de llegada, sino un medio o un cauce para lograr, como dice el propio Plan de la UE, “una economía sostenible, hipocarbónica, eficiente en el uso de los recursos y competitiva”. Nos encontramos, en suma, ante un fin mediato, que pretende contribuir a la consecución de un fin último –la economía sostenible– y más trascendente.
- Significado difuso. No existe uniformidad en las definiciones jurídicas o en las descripciones del significado jurídico de la economía circular. La economía circular como concepto jurídico es, por el momento, un concepto difícil de aprehender. Se ha señalado, a este respecto, lo sorprendente que resulta que, existiendo más de cien definiciones del concepto, las normas jurídicas que la han incorporado no hayan adoptado una definición precisa y uniforme de dicho concepto. En particular, sorprende que la modificación de la Directiva de residuos no lo haya hecho, cuando siempre ha sido muy minuciosa a la hora de aportar definiciones jurídicas de los términos que emplea. Es cierto que los principios jurídicos son esencialmente indeterminados. Lo que no parece admisible es que, como alguna disposición ha reconocido expresamente, se considere ventajoso tratar con un concepto “difuso” de economía circular. En términos jurídicos ese carácter difuso suele equivaler a imprecisión y a confusión. Algunas normas autonómicas españolas han comenzado a aportar algunas definiciones. Pero sería necesario una definición uniforme –a nivel europeo o estatal– que evitara concepciones diversas que acabaran por distorsionar un concepto, de por sí, amplio y genérico.
- Vocación transformadora, transversal y generalista. Los ambiciosos objetivos transformadores asignados a la economía circular (cambio sistémico, cambio de modelo económico) dotan a este principio de un carácter transversal y le confieren una vocación expansiva muy notable. Esa transversalidad podría hacer que el principio trascendiera del ámbito de los residuos y le llevara a extenderse por todo el ámbito del Derecho ambiental e, incluso, del Derecho público. Sin embargo, por el momento, esto no se ha producido y su alcance se ha limitado al sector normativo de los residuos.
- Principio de principios. La transversalidad del principio y su proyección hacia objetivos heterógeneos y diversos permite descubrir o estructurar sus diversas facetas en otra serie de principios secundarios. Téngase en cuenta que pretende afectar a actividades económicas interrelacionadas, pero diversas, como son la producción, el consumo, la gestión de residuos y los mercados de materias primas secundarias. A ello se une esa vocación generalista que le lleva a trascender del ámbito del sistema de los productos y residuos e influir en otro tipo de sistemas socioeconómicos y culturales. Ahora bien, si no hay armonización de la definición del concepto de economía circular, mucho menos la hay en la identificación de los principios que engloba. Es frecuente, además, que se incluyan distintos niveles de principios. Por ejemplo, el artículo 3 de la Ley de Economía Circular de Castilla-La Mancha diferencia un principio general (“preservar el conjunto de los recursos de la tierra, extrayendo menos materias primas y energía y usando los recursos de manera más eficiente) y otros principios específicos (optimizar el uso de los recursos, preservar y mejorar el estado de los recursos naturales y fomentar la eficacia en el sistema social y económico).
¿Es tan novedoso el concepto de economía circular?
El fulgurante éxito de la economía circular se explica, en buena medida, por lo novedoso que suena y por el bulímico consumo de principios, ideas o eslóganes que es apreciable en las políticas ambientales. Sin embargo, como ahora se expondrá, la economía circular sólo tiene de novedosa la expresión.
Para comprobar esa falsa novedad del principio, podemos remontarnos hasta la primera ley de residuos española (Ley 19/1975, de noviembre, de desechos y residuos sólidos urbanos). En su exposición de motivos se decía que durante el proceso de elaboración de la ley “se advirtió la necesidad de ampliar el contenido de aquella, con el fin de contemplar y dar solución jurídica a los problemas que plantean en nuestro país las actividades que se desarrollan en las distintas fases integradas en el ciclo completo da los residuos sólidos urbanos, desde su producción hasta su aprovechamiento o eliminación final”. Y más adelante advierte de la necesidad de ser eficiente en la utilización de los recursos:
“la creciente escasez de recursos naturales, como consecuencia del impacto debido al auge demográfica, incremento del nivel de vida, industrialización y pautas de consumo, singularmente acusada en países con cierto grado de desarrollo, ha convertido la necesidad de la utilización integral de los recursos en centro de atención económica e incluso política. En este sentido, la acelerada innovación tecnológica producida en las últimas décadas ha permitido considerar la posibilidad de explotar una fuente de riqueza hasta ahora desaprovechada. La recuperación de la energía latente o transformación de los productos útiles contenidos en los residuos va a determinar que estos dejen de considerarse en un solo aspecto negativo, de desecho, para pasar e constituir una de las fuentes de riqueza del futuro”.
Por ello, al describir el objeto de la ley, su artículo 1 incluye el fomento del “aprovechamiento de los mismos mediante la adecuada recuperación de los recursos en ellos contenidos”. A tal fin, la ley habilita al Gobierno para “fomentar la utilización de recursos recuperados en la fabricación de ciertos productos elaborados” (art. 9, c) y promover los sistemas más adecuados “para el aprovechamiento más racional de los recursos contenidos en los mismos” (art. 11.1).
Esta ley española es del mismo año que la primera Directiva europea sobre residuos (Directiva 75/442). En ella se establecía como obligación de los Estados miembros la promoción de “la prevención, el reciclaje y la transformación de los residuos, la obtención a partir de éstos, de materias primas y eventualmente de energía, así como cualquier otro método que permita la reutilización de los residuos” (art. 3.1).
Las ideas de los residuos como fuente de riqueza y su aprovechamiento como objetivo prioritario de la política de residuo fueron también acogidas por la doctrina en fechas muy tempranas. Así, por ejemplo, Martín Mateo en el año 1977 ya señalaba la consideración de los residuos como recursos y la necesidad de recuperarlos como medida preferente a la de la simple eliminación (MARTÍN MATEO, R., Derecho Ambiental, IEAL, Madrid, 1977, p. 713). Más adelante, se destacó el carácter cíclico (o circular) del sistema de los materiales, remarcando la necesidad de tomar en consideración la naturaleza sistémica de la gestión de residuos y de los materiales, para adoptar las medidas necesarias tanto en la fase de producción, como de gestión de residuos (ALENZA GARCÍA, El sistema de la gestión de residuos sólidos urbanos en el Derecho español, INAP-BOE, Madrid, 1997, p. 190).
Desde el Segundo Programa de Acción en materia de Medio Ambiente de 1997, todos los textos programáticos sobre la política de residuos recogieron estas mismas ideas. Este fue el caso de las Resoluciones de la Comisión sobre la Estrategia comunitaria de Residuos de 1990 y de 1997 y, también, del Libro Verde de 7 de febrero de 2001 de la Comisión sobre Política de Productos Integrada, que supuso un hito fundamental en el impulso de las medidas que implica ese nuevo paradigma sobre la concepción sistémica de la política de residuos.
Posteriormente, la Comunicación de la Comisión sobre “Desarrollo del concepto del ciclo de vida medioambiental” de 18 de junio de 2003 precisó dicho concepto de la siguiente manera:
“El concepto del ciclo de vida: analiza el ciclo de vida de un producto con el objetivo de reducir sus impactos ambientales acumulativos (desde su concepción hasta su eliminación). Al mismo tiempo, también intenta evitar que una determinada parte del ciclo de vida sea tratada de tal forma que el resultado sea un simple desplazamiento de la carga medioambiental a otra parte. Al considerar la totalidad del ciclo de vida de un producto de forma integrada, la PPI también fomenta la coherencia del sistema y alienta la adopción de medidas para reducir los impactos ambientales en el punto del ciclo de vida con mayor probabilidad de eficacia en la reducción del impacto ambiental y ahorrar costes a las empresas y a la sociedad”.
El concepto del ciclo de vida de los productos, por tanto, estaba sólidamente aceptado tanto a nivel legal, como doctrinal y jurisprudencial, cuando la expresión “economía circular” fue utilizada por vez primera en la Comunicación de la Comisión de 21 de diciembre de 2005: «Un paso adelante en el consumo sostenible de recursos – Estrategia temática sobre prevención y reciclado de residuos». Posteriormente, ha seguido utilizándose en los textos programáticos sobre residuos y sobre medio ambiente en general (como el Séptimo Programa de Acción en materia de Medio Ambiente de 2013) hasta el citado Plan de Acción de 2015.
En definitiva, las ideas de la economía circular no son novedosas, sino que vienen de lejos. Lo auténticamente innovador del Plan de 2015 es la intención de dar un verdadero y trascendental impulso a esas líneas estratégicas de eficiencia en el uso de los recursos, de recuperación de los materiales residuales y de potenciación de los mercados de materias primas secundarias con acciones concretas y disposiciones normativas específicamente dirigidas a dichos objetivos.
Desde luego, es innegable su eficacia como principio inspirador de la normativa que se ha aprobado como consecuencia del Plan de acción de la UE. No hay norma relacionada con el sector de los residuos que no aluda a la economía circular como guía, objetivo y fundamentación de la misma.
Sin embargo, la materialización de este principio dista mucho, por el momento, de tener suficiente energía transformadora y de aportar instrumentos jurídicos revolucionarios que permitan considerarlo como algo más que una nueva forma de enunciar contenidos ya establecidos desde hace tiempo en el ámbito de los residuos.
Por el momento, su eficacia se ha centrado en el ámbito de la política y de la normativa de residuos. La principal consecuencia ha sido la intensificación de la sectorialización normativa de este sector, al renovarse o aprobarse normas sobre productos y sobre específicos tipos de residuos. La renovación normativa también se dirige a reformular problemas clásicos de la normativa de residuos como el concepto de residuo (afectado por la modificación de la Directiva de residuos) y sus clases, la eficacia de la jerarquía de residuos, las normas necesarias para concretar las condiciones que determinan el fin de la condición de residuo, la nítida diferenciación entre subproductos y materias primas secundarias, etc.
Debe advertirse que, a pesar de su vocación transversal y generalista, la economía circular no ha dejado sentir su eficacia inspiradora en otros ámbitos normativos de carácter ambiental o general. Por ello, cabe entender que se ha instalado entre los principios jurídicos del sector de los residuos, sustituyendo al principio de ciclo de vida integral de los productos.
¿Qué puede estar ocurriendo bajo el uso de la expresión “economía circular”?
Su frecuente –y hasta abusiva– utilización tiene algo de expresión fetiche que sirve para todo tipo de mensajes (políticos, sociales, jurídicos, económicos), ya que encubre realidades no bien definidas y, por ello, puede servir de estandarte que da cobertura a finalidades muy diversas. Se ha erigido como en una idea mágica que evoca un modelo de desarrollo de perfiles poco definidos pero de incontestable e imposible objeción.
Cual bálsamo de Fierabrás, la economía circular es la idea mágica que es capaz de curar todas los males ambientales, sociales y económicos de nuestra sociedad.
Por otro lado, cabe apreciar una notable diferencia entre los ambiciosos objetivos que se le asignan a esa economía circular y los medios o instrumentos con los que se pretende alcanzar. En efecto, se pretende alcanzar “un cambio sistémico completo”, una nueva economía con una estructuración diferente y una redefinición de sus componentes básicos, como la propiedad o la responsabilidad. Sin embargo, de las medidas incluidas en el Plan de Acción para la economía circular y de las modificaciones aprobadas o anunciadas no se deduce esa metamorfosis sistémica.
El legislador se está mostrando, en el ámbito de la economía circular, con una actitud artificiosa e impostada que se adopta por conveniencia o presunción, podríamos hablar de leyes de “postureo”.
A la vista de todo ello, no cabe sino concluir que la pretendida y anunciada revolución paradigmática que debe transformar el modelo económico vigente, no va a ser, al menos por el momento, sino tan solo en su superficie, mediante una mayor eficiencia en el uso de los recursos y la mejora de las tasas de aprovechamiento de los residuos. ¿Podemos entonces hablar de la economía circular como un nuevo paradigma? Por el momento, los desarrollos normativos más importantes se han centrado en el ámbito de los residuos. Y las novedades que en este sector se han producido no dejan de ser sino pequeños avances en ideas ya sólidamente aceptadas.
Para ello será necesario profundizar en el establecimiento de regímenes jurídicos específicos para los distintos flujos de productos y los residuos que de ellos se deriven. Es decir, que se intensificará la tendencia a la sectorialización de la normativa de residuos. Sólo de esa manera se podrán fijar las condiciones concretas de diseño, composición, comercialización de productos y las de la posterior gestión de los residuos derivados de los mismos.
Veremos qué ocurre a partir de ahora con el nuevo plan de acción de Economía Circular que, para poder ser operativo, debería primero dotarse, en las instituciones públicas, de más agentes jurídicos y técnicos especializados en medio ambiente para poder leer las nuevas realidades que conforman este complejo entramado que es la Economía Circular.
